“豎切”與“橫切”

　　自上世紀90年代末開始的中國自然壟斷行業(yè)改革，其目標其實非常清晰，就是通過政企分開，逐步放松管制，引入競爭。業(yè)內(nèi)對鐵路改革的第一步政企分開早無異議，各種改革方案的分歧集中于選擇何種模式對鐵路進行重組。

　　與電信和電力行業(yè)改革一樣，作為具有網(wǎng)絡規(guī)模經(jīng)濟性和自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，鐵路主要的重組模式可以分為“豎切”和“橫切”兩種。所謂“豎切”，即根據(jù)路網(wǎng)、貨運、客運等不同業(yè)務類型分別組建獨立的路網(wǎng)公司和客貨運公司，歐盟國家實行的“網(wǎng)運分離”為“豎切”模式的典型代表;而“橫切”則是按照區(qū)域或鐵路干線分別組建不同的區(qū)域鐵路公司，不同區(qū)域公司彼此之間展開競爭。美國和日本的鐵路重組模式基本接近于“橫切”模式。

　　日本和美國鐵路模式在“網(wǎng)運合一，局部分離”的基礎(chǔ)上，具體競爭方式有所不同。日本鐵路按區(qū)域劃分為四個區(qū)域公司，路網(wǎng)歸屬客運公司，全國統(tǒng)一的貨運公司向客運公司租賃路網(wǎng)，貨運與路網(wǎng)分離，更多強調(diào)不同區(qū)域公司之間的競爭;美國鐵路則是路網(wǎng)歸屬貨運公司，客運公司向貨運公司租賃路網(wǎng)，不同貨運公司在平行的鐵路線上競爭，被稱為“平行線”競爭模式。

　　一般認為，榮朝和1996年6月在《北方交通大學學報》上發(fā)表的《試論上下分離與鐵路重組的關(guān)系》，在國內(nèi)首次提出了以“網(wǎng)運分離”為核心的“豎切”構(gòu)想。榮朝和提出，未來國內(nèi)鐵路行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)有可能是在“上下分離”(或“網(wǎng)運分離”)的基礎(chǔ)上，由若干大型客貨運輸公司在全國鐵路網(wǎng)上組織客貨運營，從而形成不同鐵路公司之間的競爭。上述觀點引起了當時鐵道部高層的注意。1997年開始主政鐵道部的傅志寰比較傾向于網(wǎng)運分離。

　　2001年初，原國務院體改辦牽頭組織國內(nèi)有關(guān)政府部門、學術(shù)機構(gòu)和部分企業(yè)，就電信、電力、民航和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革，分別組織專家組進行研究。來自國務院發(fā)展研究中心、中國社會科學院、北京大學、中銀國際、中金公司等研究機構(gòu)的學者參與了鐵路體制改革的研究，同時根據(jù)國務院體改辦的要求，鐵道部也派出相應人員參與，最終專家組和鐵道部各拿出一套改革方案。

　　當年專家組牽頭論證上述四大壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革總體框架的余暉透露，專家組和鐵道部的兩套方案其實差異不大，學者和鐵道部官員在改革的原則上形成了共識，即按照“政企分開、網(wǎng)運分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進鐵路改革。鐵道部提出了一個為期十年的改革設(shè)想：第一步用大約三年時間，將客運與路網(wǎng)分離，以當時的14個地方鐵路局為基礎(chǔ)，分別組建客運公司;然后再用三年的時間組建貨運公司，實現(xiàn)貨運與路網(wǎng)的分離;最后在客運和貨運均與路網(wǎng)分離的情況下，組建統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司。

　　為了搶奪鐵路產(chǎn)業(yè)重組后的上市機遇，當時國內(nèi)的主要投資銀行也紛紛對鐵路改革建言獻策。中銀國際同時也提出了自己的鐵路改革方案，該方案和鐵道部“網(wǎng)運分離”思路基本一致，并在鐵道部方案的基礎(chǔ)上進行了細化。

　　按照中銀國際的方案，鐵路改革第一步是在各鐵路局內(nèi)部形成模擬法人運作的客運公司，一段時間后再將當時14個鐵路局的客運公司重組為5-7個大型客運公司，然后推動客運公司改制上市;考慮到鐵路貨運運輸跨局運量較大，轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)多，收入清算復雜，中銀建議先從組建專業(yè)運輸公司入手，同時在14個路局內(nèi)部組建貨運事業(yè)部和路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部，獨立核算;第二步再重組貨運公司，在全路形成3-5個大型貨運公司，然后推動貨運公司上市;而路網(wǎng)公司則在財政支持下，實行一級法人管理，統(tǒng)一管理國家鐵路線路、橋梁、隧道、信號、供電設(shè)備和車站等資產(chǎn)，負責編制列車運行圖，必要時國家財政可提供一定的補貼。

　　在切割完成后，整個鐵路行業(yè)將重組為5-7個大型客運公司，3-5個大型貨運公司，1-2個專業(yè)運輸公司，一個統(tǒng)一的路網(wǎng)公司和幾個機車租賃公司，這些公司最終將脫離鐵道部。鐵道部將實行政企分開，負責對鐵路行業(yè)進行監(jiān)管，同時逐步放開鐵路客貨運市場，對鐵路行業(yè)實行準入制度。

　　中銀國際的方案得到了鐵道部的認可。按照“網(wǎng)運分離”的思路，鐵道部從2000年8月開始在昆明、呼和浩特、南昌和南寧四個不設(shè)分局的直管鐵路局設(shè)立客運公司，進行改革試點，之后在全國14個鐵路局推廣。其模式是各鐵路局將下屬的鐵路總公司或鐵路分局里與客運業(yè)務有關(guān)的客運段和車輛段整合到一起，成立統(tǒng)一的客運公司。

　　“區(qū)域合一”還是“網(wǎng)運分離”

　　然而，據(jù)多位參與制定當年鐵路改革方案的人士透露，雖然當年體改辦和鐵道部牽頭的研究團隊都推崇“網(wǎng)運分離”的改革思路，但國內(nèi)在“區(qū)域合一”的日本模式和“網(wǎng)運分離”的歐盟方式之間如何取舍，一直存在爭議。現(xiàn)在正在重啟的鐵路改革，也亟需在這個問題上達成共識，否則改革又將陷入新的模式之爭。

　　由于美國“平行線”競爭的“橫切”模式，需要主要干線均存在平行的鐵路線路，而國內(nèi)鐵路運力一直緊張，在絕大部分干線上并不存在平行的鐵路線路，因此以美國“平行線”競爭為代表的“橫切”模式并不適用國內(nèi)鐵路產(chǎn)業(yè)重組。當年關(guān)于鐵路重組模式的競爭，主要集中于“網(wǎng)運分離”和“區(qū)域合一”兩種模式。

　　持“網(wǎng)運合一”觀點的人士認為，“網(wǎng)運分離”保留一張統(tǒng)一的路網(wǎng)，運輸公司與路網(wǎng)公司博弈的能力相對較弱，鐵路和航空一樣存在對路網(wǎng)時空資源的爭奪，在保持一張大網(wǎng)的情況下，路網(wǎng)公司權(quán)力過于集中，容易導致新的尋租空間和腐敗行為。

　　而在長期關(guān)注鐵路改革的趙堅教授看來，“網(wǎng)運分離”模式最根本缺陷是交易成本過高，會高到鐵路無法有效運營的地步?！霸诰W(wǎng)運分離情況下，運輸公司使用路網(wǎng)公司的線路要支付使用費，但這個價格很難通過市場化渠道確定。如果定得太高，運輸公司成本太高沒法使用;如果太低，路網(wǎng)公司就要虧損，并且沒有進行電氣化或信號系統(tǒng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性?！彼詫嵭小熬W(wǎng)運分離”的歐盟國家為例說，歐盟鐵路路網(wǎng)使用費按邊際成本定價，路網(wǎng)公司虧損后由國家財政補貼，由于很難確定路網(wǎng)公司的虧損是否由于經(jīng)營不善造成，路網(wǎng)公司一般的成本也要國家補貼，造成國家補貼數(shù)額過高。

　　從2002年實施的電力體制改革來看，這個問題確實是影響改革進一步深化的難題。中國電力體制改革在實施“廠網(wǎng)分開”第一步后即陷入停滯，在業(yè)內(nèi)人士看來，關(guān)鍵就在于電網(wǎng)壟斷，遲遲未能確立合理的過網(wǎng)費價格，以致電價市場化形成機制無法實現(xiàn)。

　　而在持“網(wǎng)運分離”觀點的人士看來，路網(wǎng)本身具有網(wǎng)絡規(guī)模性和自然壟斷性，同時國內(nèi)鐵路正處于大規(guī)模建設(shè)中，大量公益性線路需要由國家進行投資或補貼，保持一個統(tǒng)一的路網(wǎng)公司對推進路網(wǎng)建設(shè)有益，也避免了路網(wǎng)分割帶來的不同區(qū)域市場之間的銜接難題。

　　對路網(wǎng)收費問題，持“網(wǎng)運分離”觀點的專家認為，路網(wǎng)收費一方面可以通過政府監(jiān)管，確定不同線路的基本過路費用;另一方面，路網(wǎng)公司甚至可以對繁忙線路的列車時刻進行拍賣，最終確定一個合理的過路費用。

　　除了路網(wǎng)本身的屬性造成不易對路網(wǎng)進行分割，“網(wǎng)運分離”支持者認為，由于目前鐵路特別是貨運在國內(nèi)長途運輸中占據(jù)的市場份額較大，短期內(nèi)航空、公路難以取代鐵路運輸，如果采用“區(qū)域合一”的“橫切”方式，容易導致區(qū)域市場內(nèi)部競爭不足。

　　但趙堅認為，如果采用“區(qū)域合一”的“橫切”模式，可以在不同的區(qū)域公司之間引入運營模式的競爭。他認為，鐵路運輸企業(yè)在經(jīng)營模式方面可以有很多創(chuàng)新，比如鐵路重組之后企業(yè)可以通過大量減少編組作業(yè)來降低運營成本，充分發(fā)揮鐵路點到點的運輸優(yōu)勢，進行整列運輸，減少運輸途中的編解作業(yè)。新的運營模式出現(xiàn)之后，其他公司就會跟進。

　　2003年劉志軍出任鐵道部長后，提出“跨越式發(fā)展”思路，認為國內(nèi)鐵路現(xiàn)階段存在的主要問題是運力不足，因此應維持“政企合一”的體制，集中資源辦大事。“網(wǎng)運分離”的改革被擱置，各鐵路局由客運段和車輛段組成的客運公司被重新拆解、打回原形，在經(jīng)歷了短暫的“主輔分離”“減員分流”后，“改革”被“發(fā)展”二字取代。

　　之后發(fā)改委曾提出過政企分開，成立鐵路總公司的改革方案，亦未獲得回應。京滬高鐵融資時，中銀國際又曾提出將京滬獨立出來，單獨融資并獨立調(diào)度的方案，希望鐵路改革能從邊邊角角改起，逐漸走向市場化。方案一度獲得發(fā)改委高層肯定，但最終并未落實。其間，國務院發(fā)展研究中心亦曾受托研究鐵路多元化融資方案，建議做實鐵路投資公司，以吸引社會化資本，方案同樣被堅持一體化控制的劉志軍否決。

　　經(jīng)過八年沉寂，已退回到十年之前原點的鐵路改革再次呼聲高漲，但多年前的模式之爭并未終結(jié)。鐵路非改不可，這一點無論業(yè)內(nèi)業(yè)外，還是中央地方都有共識，如何改仍是難題。據(jù)了解的情況看，鐵道部目前仍集中在體系內(nèi)調(diào)研，由內(nèi)部各級政策法規(guī)部門研究方案，還未引入外部人士加入改革方案討論。北京交通大學運輸經(jīng)濟理論與政策研究所副所長李紅昌認為，不同的鐵路重組模式各有各的優(yōu)點、缺陷，“現(xiàn)在亟需做的就是實現(xiàn)改革的第一步政企分開，首先組建中國鐵路總公司，承擔鐵路的債務和各項企業(yè)職能，而將剝離出來的政府管理職能并入交通運輸部，在破除鐵路行政壟斷方面邁出決定性步伐，也為理順各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系和未來的行業(yè)重組準備條件”。

　　債務待解

　　高漲的債務壓力，則是鐵路推進改革的一大障礙，“如果要分拆鐵道部，誰來背這么重的債?”在很多業(yè)內(nèi)人士看來，剝離可能是一個必須的解決方式，否則，鐵路公司化之后很難盈利，也很難吸引到業(yè)外資本。

　　隨著劉志軍全力推動的“跨越式”發(fā)展在他的第二個五年任期達到高潮，中國的鐵路投資數(shù)額不斷加碼：2008年鐵路投資總額為3376億元，和2007年相比接近增長一倍;2009年基建投資達到6006億元，2010年增至7091億元，2011年仍將超過7000億元。

　　與此同步，鐵道部的負債規(guī)模也在大幅增長：2008年鐵道部負債總計8683億元;2009年1.33萬億元，負債率超過53%，當年新增貸款3000億元;2010年負債1.8918萬億元，負債率57%;截至2011年上半年，鐵道部負債總額高達2.09萬億元，負債率達到58.53%。

　　由于“跨越式發(fā)展”的幅度空前絕后，鐵道部欠下的巨額債務令人心驚。據(jù)悉，今年初，政府有關(guān)部委曾委托一些機構(gòu)對鐵道部債務問題進行測算摸底。一位參與人士透露，測算的結(jié)果是，鐵道部最近兩年債務償付“問題不大”，但“十二五”末到“十三五”，隨著大量銀行貸款進入還本階段，債務償付壓力相當嚴峻，“預計2014年或2015年，鐵道部將迎來償債高峰”。

　　“鐵道部在舉債時，顯然也考慮到了資金鏈和還本的壓力?！边@位不愿透露身份人士介紹說，鐵道部的策略是銀行貸款、鐵路債券、短期融資券等多管齊下，借新還舊，“鐵道部一般要求銀行貸款期限為20年，項目投入運營后才開始還本，這樣償債高峰到來時，也正是新建客運干線投入運營的時間，到時鐵道部的現(xiàn)金流入應該也是最高的”。

　　鐵道部的貸款以長期貸款為主，據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，其期限一般為10年-20年，主要來自國內(nèi)四大銀行及國家開發(fā)銀行，其中工行貸款最多，國開行相對較少，但也達到1700億元。據(jù)了解，銀行給鐵道部的貸款利率一般下浮10%至5.9%，且建設(shè)期內(nèi)可將利息資本化，甚至最初運營的一兩年內(nèi)只還息不還本金，因此真正還本要在投資五六年之后。鐵道部發(fā)行的債券期限也多在10年以上，每年付息，到期一次還本，這也使得鐵道部有了相當大的緩沖余地。另外，通過發(fā)行短期融資券和票據(jù)，鐵道部大大降低了融資成本。據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士透露，短融和票據(jù)的融資成本和銀行貸款相比“要低一半左右”。

　　但輾轉(zhuǎn)騰挪的財技就像走鋼絲繩，進入2011年后風云突變，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化以及劉志軍的“落馬”，曾經(jīng)備受銀行追捧的高鐵概念，變成了人見人躲的“高鐵折讓”。鐵道部原先以國家信用背書的借款模式風險陡增。

　　據(jù)上述參與摸底測算的人士透露，目前各大銀行對鐵道部的新增貸款已經(jīng)取消了利率折扣優(yōu)惠。根據(jù)銀監(jiān)會的規(guī)定，一家商業(yè)銀行對單一集團客戶授信總額超過商業(yè)銀行資本余額15%以上，即被視為超過風險承受能力。銀監(jiān)會今年5月進行的“腕骨”監(jiān)管體系指標測試結(jié)果顯示，鐵道部在國內(nèi)幾大銀行的授信額度均已逼近這一水平。隨著監(jiān)管政策趨嚴，未來鐵道部通過銀行貸款籌措資金的空間余地也在收窄。今年7月21日，鐵道部招標發(fā)行的一年期200億元高信用等級短期融資券招標未滿，顯示外界對鐵道部的償債能力已有疑慮。

　　一位投資人士介紹，從今年開始，鐵道部的到期債務負擔將驟增，經(jīng)營現(xiàn)金流支付債務本息可能會越來越困難。目前鐵道部的經(jīng)營現(xiàn)金流主要來自客貨運收入，但增長速度相當緩慢。2009年鐵道部客運收入為1090億元，貨運收入1647億元，雖然當年客運量保持兩位數(shù)增長，但客運收入僅增加160億元，當年鐵路運輸收益為584億元，比上年減少124億元，扣除財務費用，鐵路2009年盈利僅為27億元，而在經(jīng)濟不景氣的2008年，鐵路還虧損130億元。

　　上述投資界人士指出，從現(xiàn)金流來看，2009年全國鐵路系統(tǒng)經(jīng)營現(xiàn)金流大約為1139億元，包括27億元的盈利、566億元的稅后鐵路建設(shè)基金以及546億的折舊作為非現(xiàn)金支出加回。此外根據(jù)中國會計準則，還要加回153億元的利息支出，則經(jīng)營現(xiàn)金流總計1292億元?？梢钥闯?，鐵路系統(tǒng)現(xiàn)金流的大頭來自建設(shè)基金和折舊，而非盈利，這兩項都相對固定，增長緩慢。由于集中上馬的高鐵和客運專線運營虧損，未來運營現(xiàn)金流實際上可能呈下降趨勢。

　　據(jù)他測算，今年鐵道部經(jīng)營現(xiàn)金流約2000億元(包括鐵路建設(shè)基金約700億元、折舊約900億元、利息支出約400億元)，而還本付息的壓力則有2500億元。由于今年債券到期明顯增加，“2500億元債務是保守估算，這包括債券還本1210億元，債券利息238億元，貸款本金1000億元，貸款利息100億元。相比之下，去年只有300億元的債券到期”。在他看來，從2012年起，鐵道部的現(xiàn)金支出壓力將會更大，因為從2008年開始高鐵新增貸款大幅上升，2009年、2010年投入運營的高鐵將在2012年進入付息階段。

　　另一位熟悉高鐵投資的人士認為，鐵道部未來資金需求可能比想象中更大。根據(jù)會計準則和行規(guī)，車皮等固定資產(chǎn)一般按20年折舊。但高鐵速度快，設(shè)備壽命可能沒那么長?！耙粋€真實的例子是，某條線路開通后才兩三個月，白白的車皮已經(jīng)變黃。因為開得太快，打進了沙子，一停車就得清洗，這樣的車皮壽命肯定比預期的短?！?/FONT>